EL FEDERALISMO ARGENTINO - BREVE
HISTORIA
Hola. Soy Lidia Rodríguez Olives. Saludo a todos los oyentes de El Club de
la Pluma.
En las manifestaciones del recientemente electo Javier Milei, un tema concitó
incertidumbre y preocupación en los gobernadores. Me estoy refiriendo a su
decisión de eliminar los fondos de coparticipación y también las ATN,
asignaciones del Tesoro Nacional que el gobierno central gira a las provincias.
En el abordaje que la derecha hace de este tema, se da por supuesto que las provincias
gastan en exceso, que los gobiernos están sobredimensionados por el empleo
público y que este no responde a las necesidades de funcionamiento sino a
objetivos de reclutamiento político. Pero sin conocer la historia de nuestro
federalismo todo diagnóstico será errado, como también lo serán las soluciones
que se quieran aplicar.
La Constitución sancionada en 1853 estableció que Argentina sería una
república federal. Porque las provincias preexistieron a la formación del
Estado Nacional y se reservaron, en ese momento, espacios de autonomía en la
toma de decisiones y una participación en el gobierno central a través de la
representación en la Cámara de Senadores. El federalismo implica la unión, bajo
un gobierno común, de un conjunto de estructuras menores en condición de
igualdad. Pero esa “igualdad” era ya inexistente en 1853.
El inicio del marcado desequilibrio que persiste en la actualidad hay que
buscarlo tempranamente en nuestra historia, porque fue la Revolución de Mayo la
que produjo un desplazamiento del centro económico de gravedad del interior
hacia el Río de la Plata. Y es a partir de allí que el país se divide en
provincias ricas y provincias pobres.
La apertura comercial impuesta por la Primera Junta y sostenida por los
gobiernos posteriores, benefició a Buenos Aires y a las provincias del Litoral.
La ganadería y el comercio crecieron; se amplió el mercado de cueros y aumentó
el valor de la tierra. Hacendados y comerciantes prosperaron. Pero esta riqueza
se construyó sobre la pauperización del resto del territorio. Porque bajo el
dominio español, las provincias del interior habían logrado cierto grado de
integración y desarrollo económico. Satisfacían las necesidades locales y
generaban excedentes que se comercializaban con otras regiones. La población
del Virreinato se abastecía con tejidos de Córdoba, géneros de lino de
Catamarca, fajas de Corrientes, vino y coñac de Cuyo, carros y azúcar de
Tucumán. Las manufacturas eran el centro de su economía, en tanto que la
ganadería era escasa o inexistente. La apertura del puerto de Buenos Aires
inundó el territorio de mercancías importadas. El impacto resultó mortal sobre
las economías del interior que, por su escaso desarrollo, necesitaban del
proteccionismo para poder crecer y estar en condiciones de competir. Pero el
interés de comerciantes y hacendados porteños se impuso y la industria
doméstica quedó al borde de la ruina.
Las políticas económicas para exclusivo beneficio de las zonas ganaderas del
Río de la Plata tuvieron continuidad durante la primera mitad del siglo XIX y
fueron la principal causa de las guerras civiles que enfrentaron a Unitarios y
Federales. El perjuicio que el libre comercio implicaba para la producción
manufacturera del interior cobró visibilidad en los sucesivos reclamos de los
gobernadores. En 1816 San Martín, desde la gobernación de Cuyo, pedía al
Congreso de Tucumán medidas proteccionistas que gravaran el ingreso de bebidas
desde España y Portugal, que perjudicaban seriamente la producción local. El
mismo reclamo hacía en 1831 Pedro Ferré, gobernador de Corrientes, afirmando
que no era suficiente el bajo precio de los productos importados, porque las
provincias habían llegado a tal grado de pobreza que ya no podían comprar ni lo
barato. Pero Buenos Aires se aferraba al monopolio del comercio exterior, a la
exclusividad de su puerto, de su aduana y a las ventajas de exportar materias primas
a cambio de manufacturas, mientras que sus intereses se ligaban cada vez más a
Europa, especialmente a Inglaterra.
Como consecuencia, algunas zonas del interior primarizaron su economía para
poder sobrevivir y establecieron circuitos comerciales con los países limítrofes,
como lo hizo Mendoza exportando ganado a Chile, o Tucumán, con la caña de
azúcar que comercializaba en Bolivia. Pero la pobreza se hizo más fuerte en las
regiones que no tuvieron esa posibilidad, como Santiago del Estero o Catamarca.
En las ciudades más dinámicas del interior, antiguas familias formaron
grupos dominantes vinculados a los circuitos comerciales, que concentraron en
sus manos la producción pecuaria, agrícola, artesanal y manufacturera, además
de acaparar la propiedad de la tierra y de constituirse en verdaderas
oligarquías provinciales.
Todo esto quiere decir que, al momento de sancionarse la Constitución en
1853, y constituirse la unión territorial después de la batalla de Pavón de
1861, las provincias ya no eran iguales. La zona que concentraba la mayor
riqueza era, sin duda, la pampeana, impulsada por su puerto y por los
importantes recursos de su aduana. Los enclaves de Mendoza y Tucumán, a pesar
de sus circuitos comerciales, no se acercaban a la prosperidad de la zona
central. En otras regiones, la pobreza y la falta de recursos se extendían. Esta
disparidad de intereses, que dificultaba los consensos necesarios para el
ordenamiento institucional, fue superada por el roquismo en su medio siglo de
hegemonía. Roca absorbió las demandas de las elites y oligarquías del interior,
asegurándoles protagonismo y presencia en la administración y diseño de las políticas
estatales. Con su característica agudeza, Jorge Sábato afirmaba que los grupos
del interior contrapesaban con su presencia dentro del Estado los
desequilibrios socio económicos del nuevo orden que se estaba conformando. Los
cordobeses Juárez Celman y Figueroa Alcorta, el salteño José Evaristo Uriburu y
hasta el mismo Roca, oriundo de Tucumán, son la expresión más visible de estos
consensos. A partir de allí, la desigualdad se consagró.
En ese país excluyente dominado por la oligarquía, los recursos tanto del
Estado Nacional como de las provincias, siempre serían escasos. La riqueza
quedó excluida de la carga impositiva, que apuntó a gravar el consumo dentro de
un sistema claramente regresivo. Entonces, el costo del “progreso” (si lo hubo)
fue pagado por los sectores menos beneficiados. Pero gravar el consumo en una
sociedad donde la pobreza alcanza el 75% deriva, necesariamente, en una muy
baja recaudación. Y es entonces que aparecen las ATN, Asignaciones del Tesoro
Nacional destinadas a cubrir las necesidades financieras de las provincias en
un país marcado por la desigualdad. Fueron esas asignaciones las que aseguraron
a Roca la gobernabilidad necesaria para plasmar un modelo de atraso con “Paz y
Administración”.
La Historia posterior no hizo más que profundizar las desigualdades. La
inmigración no “pobló el país” sino que se concentró en las grandes ciudades de
la región pampeana, derivando en un serio desequilibrio demográfico. También
las industrias desarrolladas a partir de 1930 se localizaron en la misma
región: podían contar con mano de obra en abundancia, ferrocarriles y toda la
infraestructura necesaria para su actividad. Para los habitantes de provincias
empobrecidas, migrar hacia los centros industriales o el empleo público resultaban
las únicas posibilidades de conseguir trabajo.
Lejos de solucionarse, los desequilibrios regionales se ampliaron con la
Dictadura. En 1978, las escuelas primarias dependientes del Gobierno Nacional
que, en La Rioja por ejemplo, absorbían el 83,9% de la matrícula, fueron
transferidas sin que quedasen asegurados los recursos para su sostenimiento. Otro
gobierno neoliberal, el de Carlos Menem, completó la tarea. A través de la Ley
24.049 de 1991, fueron transferidas las escuelas secundarias en las mismas
condiciones que las primarias: sin presupuesto. El menemismo no sólo transfirió
escuelas, sino que la descentralización abarcó también las áreas de saneamiento
ambiental, vivienda y servicios sanitarios. Como consecuencia, recayó en las
provincias el mayor porcentaje del gasto nacional: mientras que en 1980
representaba el 29,3%, en 1994 había ascendido al 45,8%.
En este escueto recorrido histórico no pretendo abarcarlo todo. Sí señalar
que nuestro federalismo está signado por problemas profundos y de larga data
que no se solucionan con la motosierra. Porque no se trata de un tema contable
sino de un modelo de desarrollo. Anular la coparticipación implica entrar en el
terreno de la inconstitucionalidad. Porque es allí donde se establecen las
potestades tributarias de Nación y Provincias, y la distribución de lo
recaudado en concepto de impuestos indirectos. En cuanto a los porcentajes de
esa distribución, existen leyes que regulan los montos y no podrán ser
modificados sino a través de una norma de la misma jerarquía. Las ATN, por su
parte, compensan a las provincias por modelos que las perjudicaron truncando
sus posibilidades de desarrollo y por procesos históricos donde la recaudación
se ha ido concentrando en cabeza del Estado Nacional, en tanto que gran parte de
los servicios fueron descentralizados sin presupuesto. Desconocer todo esto es
sumir a la nación en el caos y abrir paso a la ingobernabilidad; es profundizar
los problemas sin solucionarlos. Si ese es el “plan Milei”, el nuestro será
resistirlo.
Desde Buenos Aires, saludo a todos los oyentes de El Club de la Pluma
Posgrado en Ciencias
sociales por FLACSO
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